食用农产品究竟是按照食品监管

还是按照农产品监管？

结论：对于食用农产品质量安全监管来说，《农产品质量安全法》是特别法；对于食用农产品的市场销售、标准制定、信息公布等监管来说，《食品安全法》是特别法。

食用农产品始终是农产品，不因进入了市场而成为《食品安全法》规定的狭义的“食品”。只有食用农产品进入农产品加工企业后经过深加工，改变了性状，成为预包装食品之后，才成为食品安全法意义上的狭义的“食品”。

依据：

1.《食品安全法》第二条第二款：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”

2.《农产品质量安全法》第三条第一款规定：“第三条规定：“与农产品质量安全有关的农产品生产经营及其监督管理活动，适用本法。”

3.《农产品质量安全法》第三条第二款规定：“《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和农业投入品已经作出规定的，应当遵守其规定。”

综上：食用农产品虽然属于广义的食品，但在监管的设定上，其质量安全是按照《农产品质量安全法》规定进行监管，不适用《食品安全法》，也就是说，例如榆林芹菜案之类的案件，适用《食品安全法》对抽检的食用农产品不合格的处罚，法律依据是错误的！

《食品安全法》是对食用农产品销售形式的外观要求，对食用农产品的设定，均特别指明了“食用农产品”，所以食用农产品始终是农产品，应当按照《农产品质量安全法》对食用农产品的质量安全实施监管，只有进入农产品加工企业后经过深加工，改变了性状，成为预包装食品之后，才成为食品安全法意义上的狭义的“食品”，失去了食用农产品的属性，具备了“食品”属性，方可按照《食品安全法》监管。

食用农产品的市场销售监管
包含质量安全监管吗？

结论：不包含！

依据：食品安全法的第四章“食品生产经营”，对食用农产品生产经营进行了设定：第四十九条设定了对农产品投入品的规定，并规定“由县级以上人民政府农业行政部门应当加强对农业投入品使用的监督管理和指导，建立健全农业投入品安全使用制度”；

第六十四条和六十五条，规定了食用农产品批发市场和食用农产品销售者的检验和进货查验义务；第六十六条规定了包装要求，均是对销售行为这一外观要求的规定，没有对食用农产品的实质质量安全做出特别规定。

因此，食品安全法对食用农产品的市场销售监管，不包含食用农产品质量安全，仅仅是对销售主体和销售过程的要求。

而《农产品质量安全法》第五章以专章形式，规定了对农产品销售的要求，分别对农产品销售主体（农产品生产企业、农民专业合作社、农户、农产品批发市场、从事农产品收购的单位或者个人、农产品生产经营者通过网络平台销售农产品）等的销售行为做出了规定。

特别是第三十六条，规定了不得销售的农产品范围，与《食品安全法》第三十四条基本重合，进一步证明对于食用农产品的质量安全，《农产品质量安全法》才是特别法，食用农产品的质量安全监管，应当以《农产品质量安全法》为依据。

食用农产品质量不合格由谁处罚？

结论：看违法行为发生在什么时候！

依据：《农产品质量安全法》第七十条至七十四条，对农产品生产经营者生产经营不符合质量要求的农产品设定了处罚，均由农业部门实施。

比如第七十条规定：“农产品生产经营者有下列行为之一的，尚不构成犯罪的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门…（一）在农产品生产经营过程中使用国家禁止使用的农业投入品或者其他有毒有害物质；（二）销售含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化合物的农产品；（三）销售病死、毒死或者死因不明的动物及其产品。”。

划重点：《农产品质量安全法》第七十条、七十一条、七十二条、七十四条规定的处罚对象均是“农产品生产经营者”。而不是限定在农户、农民专业合作社等农产品生产主体。

超市、农产品批发市场经营户、零售农贸市场经营者都属于农产品生产经营者。

因此，对于不符合《农产品质量安全法》质量要求的食用农产品，应当由农业部门实施处罚。

市场监管部门可以对食用农产品质量问题处罚吗？答案是特定情形下才可以。

《农产品质量安全法》第七十七条规定：“ 《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的违法行为和法律责任有规定的，由县级以上地方人民政府市场监督管理部门依照其规定进行处罚。” 

因此，适用食品安全法对食用农产品质量违法行为进行处罚，需要满足两个条件：一是食用农产品已经进入了批发、零售市场或者生产加工企业，二是进入之后新出现的违法行为，比如经营者为了防腐保鲜而超范围、超限量使用添加剂和非食用物质、将食用农产品加工为预包装食品过程中出现的违法行为等，不包括食用农产品在进入这些主体前已经存在的违法行为。

食用农产品的合格性查验要求是查验“农产品承诺达标合格证明”，此证明系基于承诺而做出的，不是生产者的保证，因而食用农产品经营者的查验，只能起到溯源的作用和证明履行查验义务的作用，不能判定其主观是是否对食用农产品质量状况的明知，根据行政处罚法无主观过错不处罚的原则，不能对其实施处罚。

监管实践表明，市场销售食用农产品监督抽查中发现的不合格问题，特别是蔬菜、瓜果农药残留超标等问题，很大程度上源于生产环节的质量失控，而非销售者有意为之。

市场监管部门对食用农产品的市场销售行为进行监管时，应当督促批发市场切实履行食品安全法第六十四条规定的进场食用农产品抽样检验和不合格信息报告义务，督促销售者履行第六十五条规定的进货查验记录义务，最大程度保障食用农产品可追溯。对于因市场销售环节故意实施违法行为直接造成的食用农产品不合格问题，依法追究销售者销售不合格食用农产品的法律责任，并给予处罚。

因生产环节违法行为造成的不合格问题，应当及时通报农业部门进行源头治理并依法从严查处，而不得径行依据《食品安全法》实施处罚。

问题的根源

出现这些误解，根源是《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》违背了上位法的规定。

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条规定：“食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法。”属于自我授权，与《农产品质量安全法》和《食品安全法》的规定相违背。

事实上，《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》整篇都是对销售行为的设定，符合上位法规定，除了第四十二条：“销售者违反本办法第十五条规定，采购、销售食品安全法第三十四条规定情形的食用农产品的，由县级以上市场监督管理部门依照食品安全法有关规定给予处罚。”第十五条规定：“禁止销售者采购、销售食品安全法第三十四条规定情形的食用农产品。”　

食用农产品监管的常见的误区也正是基于这两条的规定而来。根据《农产品质量安全法》和《食品安全法》的设定，这类违法行为应当适用《农产品质量安全法》处理，不应当适用《食品安全法》。

所以，问题的根源是市场监管部门规章《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》部分条款违背了上位法规定，从而成功的“抢”到了监管权。

与上位法不符的，应当无效，不予执行。

正确的监管方式

通过以上分析，可知：

（一）食用农产品的性质始终是农产品，《食品安全法》设定有具体要求的狭义的食品，不包括食用农产品（食品安全法第二条）

（二）对食用农产品生产过程导致的质量安全问题，不应当区分生产经营环节，优先适用特别法，应当依据《农产品质量安全法》规定，由农业部门实施处罚。（农产品质量安全法七十至七十四条）

（三）市场监管部门对进入市场销售环节后经营者故意实施违法行为直接造成的食用农产品不合格问题，依法追究销售者销售不合格食用农产品的法律责任，并依据《食品安全法》规定给予处罚。（农产品质量安全法七十七条）

（四）市场监管部门对食用农产品抽检结果的处理：对只能发生在生产过程的质量安全违法行为，移交农业部门处理；依法履行进货查验义务的，不予处罚（对未履行查验义务的处罚，不是指对违法农产品质量问题的处罚），未履行查验义务的，按未履行查验义务处罚。

进入销售环节后发生的故意质量违法行为，依法查处。

（五）市场监管部门对销售行为依法实施监管（食品安全法第二条）。